考察内蒙包头市职业教育园区的几点思考

12月7日至12月9日，由河北省冀财公共事业投资有限公司牵头，组织保定市政府综合四处、市教育局、满城区政府、保定市国控集团以及中信集团等单位一行15人赴包头市职业教育园区参观考察。考察过程中，考察团参观了包头市职业教育园区，并与包头市教育局、包头市科教发展投资集团有限公司、职业园区管委会以及部分学校负责人进行了交流沟通，对于包头市职业教育园区的建设、运营以及今后发展有了更深的认识。

包头市职业园区于2008年由包头市政府谋划启动，2009年由包头科教发展投资集团有限公司开始承建，累计投资28.49亿元，占地7862亩。目前园区内入驻了包头铁道职业技术学院、包头机械工业职业学校等6所中高职院校入驻职业教育园区（其中1所高职学校，5所中职学校），每所学校专业相对独立，互不交叉，做到了优势发展和品牌发展，园区内公共部分由园区管委会管理（包头市政府派出的副县级校区管理单位）。

纵观包头市职业教育园区建设得益于两个方面的原因：一是“天时”。2009年，当时中央政府对地方融资平台的政策基调是“鼓励”的，通过土地、国有股权划拨及财政资金等支持，进行大规模的基础设施建设和融资，同意地方政府发行债务。包头市职业教育园区由包头市科教投资集团开始立项建设，公司以发行企业债的形式进行了融资；同时，包头市政府也允许采用土地置换的形式进行职业教育园区建设，二是“地利”。包头市国土面积27768平方公里，全市常住人口仅230万，地地道道的地广人稀。在其职教园区建设时，新园区的建设用地土地开发价格仅为6万元/亩。并且，包头市在对教育用地的变性、调规和置换方面给予了大力支持。

反观目前我市职教园区建设，在这两个方面与之相比有较大差距。一是2009年以后，国务院和各金融监管机构下达了一系列限制和规范政策文件，整顿和规范地方融资平台，使得地方性融资平台得到了全方位的规范整顿和限制约束。中央政府对地方融资平台的政策基调由“鼓励”转向“限制”转变。尤其是国发〔2014〕43号文下发后，城投公司进入转型发展的新阶段，在这一阶段，在地方政府形成债务及融资平台发展的过程中产生诸多问题，致使政策频繁调整，融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。2012年，国土资源等部门联合下发了国土资发〔2012〕162号文件，文件对地方政府融资平台通过土地储备来筹集资金的行为进行了着重规范。二是我市土地指标、土地转让、征迁占补以及土地置换方面，与之相比差距甚大。约翰·布鲁贝克在《高等教育哲学》中说过：“即使最富裕的国家也不可能提供普及高等教育所需的经费，除非社会愿意重新分配目前用于国防、空间探索、公共卫生和社会福利计划方面的国家资源，否则根本不可能有足够的人力、物力来普及高等教育。”国家对高等教育的投资很难得到保证，这就迫使职教园区要多方面筹集资金办学。职教园区的土地置换正是解决“瓶颈”问题最好的办法，它使得面积少、地价高的市内土地转变成了面积大、地价低的郊区土地，这不仅弥补了新校园建设所需资金，而且实现了资源总体上的优化配置，促进职教园区整个资源利用效能的最大发挥。职教园区的土地置换是促使目前职教园区走出财务困境的有效补偿措施。

目前，我市职业园区正处在谋划阶段，今后项目建设资金需求量巨大，建议吸引社会资本参与，采取PPP模式进行。从如下几个方面着手:一是政府形成有效的监管构架。政府监管必须确定一种承诺机制,以保证企业资产的安全性,降低企业融资成本,并给企业提供投资的激励。同时,政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性,让接受监管的企业得到合理的利润收入。职教园区基础设施项目具有可持续性的前提是项目公司必须保持良好的财务状况,同时利益相关方一定要进入监管过程。二是政府应当改变自己的角色。政府应由过去在职教园区基础设施建设中的主导角色,变为与私营企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对职教园区基础设施建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。三是应该建立专门的PPP投资管理机构。职教园区基础设施PPP项目大多数在政府与私营企业或财团之间进行,作为投资者,希望能够与专门承担PPP项目的机构来洽谈投资事宜,因为专业机构对职教园区基础设施的项目管理较为系统化、规范化,便于双方进行谈判。既避免政府部门内多头管理,工作互相推诿也可避免项目操作程序不规范的弊端。四是合理选择适合应用PPP模式的职教园区基础设施项目。选择职教园区基础设施建设中具有一定规模、并有长期稳定收益的公共项目作为采用PPP方式融资的试点项目,并对项目的建议书进行仔细的审核,组织有关方面的专家对项目的可行性报告进行充分的论证和评估,以保证公共项目的社会效益最大化。五是设计合理的风险分担结构。政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力,一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险,使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受。只有项目方案具有强烈的吸引力才能使项目具有可操作性。六是就校区整体建设与拟入驻院校充分沟通。虽然职业教育园区要本着统一规划和统一建设的原则，但是要在对拟入驻院校的校园文化、专业特色和发展需要充分摸底以后进行再统一谋划，要按照“两上两下”（拟入驻院校向市教育局上报基础规划，市教育局会同规划设计单位确定初步规划并下发至各拟入驻院校征求意见。拟入驻学校结合职业教育园区初步规划提出意见，综合其自身需求和园区整体建设再行上报市教育局，市教育局再次会同设计规划单位针对拟入驻院校提出的意见进行完善，完善后形成定稿下发至各拟入驻院校）。既要形成外部推动力，也要提升政府层面的拉动力，鼓励他们参与新园区建设，充分调动各拟入驻院校的积极性，鼓励他们多参与规划讨论以及园区发展规划讨论，确保新园区既能高标准设计和高质量。

（发投公司 门振兴）